N°10 - Jérôme VALLUY

L’ACCUEIL ETATISE DES DEMANDEURS D’ASILE : de l’enrôlement dans les politiques publiques à l’affaiblissement des mobilisations de soutien aux exilés.

La présente étude, inscrite dans le cadre d’une recherche plus large sur l’évolution historique des rapports de forces dans le secteur des politiques de l’asile et des migrations, met en évidence, comme facteur d’affaiblissement des soutiens aux exilés, l’enrôlement progressif d’associations de solidarité dans des dispositifs de politiques publiques. La gestion des centres d’accueil de demandeurs d’asile (CADA) conduit les travailleurs sociaux à intérioriser les modes de raisonnement d’administrations et de juridictions aujourd’hui orientées vers le rejet massif des demandes d’asile. Or la professionnalisation de ces associations a entraîné une multiplication des CADA et une croissance des effectifs salariés, transformant les associations concernées en organisations à la fois la puissantes dans le secteur, bureaucratisées dans leur fonctionnement et financièrement dépendantes des autorités publiques. Ces organisations pèsent en retour sur le champ des mobilisations sociales de soutiens aux exilés en y défendant les logiques étatiques et en clivant le milieu des solidarités, affaiblissant de ces deux manières sa capacité à résister contre des politiques dont les finalités antimigratoires se sont par ailleurs radicalisées.

ECRIRE A L’AUTEUR : valluy@univ-paris1.fr

Sommaire : Introduction 1. L’INTERIORISATION DES PERCEPTIONS ETATIQUES 1.1 – L’admission en CADA : (pré)juger la demande d’asile 1.2 – Le conseil juridique en CADA : penser comme les juges 1.3 – La « sortie de CADA » : justifier le jugement 2. LA PROFESSIONNALISATION DES ASSOCIATIONS 2.1 – Interdiction de travailler pour les demandeurs d’asile 2.2 – Professionnalisation de l’action associative 2.3 – Une « technostructure » associative 3. L’AFFAIBLISSEMENT DES SOUTIENS AUX EXILES 3.1 – Division : défense du droit d’asile contre défense des sans papiers 3.2 – Clivage et neutralisation de la Coordination Française pour le Droit d’Asile 3.3 – Enrôlements dans l’externalisation de l’asile Conclusion Bibliographie Document complet téléchargeable (RTF 885 Ko) :

Introduction [1]

La présente étude prolonge une recherche [2] sur la transformation des rapports de forces idéologiques qui traversent le secteur de l’action publique et des mobilisations relatives aux exilés [3]. Le point de départ de cette recherche a été mon activité de juge de la demande d’asile comme représentant du HCR [4] à la Commission des Recours des Réfugiés [5] de février 2001 à juillet 2004. L’activité de recherche n’a été amorcée que postérieurement à cette entrée en fonction, à la fin de l’année 2002, et elle porte depuis lors sur les conditions de production des jugements sociaux relatifs aux exilés. Elle s’enrichie, à partir du printemps 2003, d’une découverte des associations de soutien aux exilés à l’occasion de la préparation des rencontres publiques du réseau scientifique TERRA (http://terra.rezo.net/rubrique80.html) et grâce à des entretiens avec des salariés et militants associatifs ainsi qu’avec des avocats et des fonctionnaires. En 2004, une étude approfondie de la transformation des politiques de l’asile a été réalisée. Le domaine d’observation s’étend depuis 2005 aux interventions européennes au Maroc et recompositions des milieux de solidarité avec les exilés dans ce pays.

Pour résumer sommairement l’une des étapes antérieures de la recherche [6] il est possible de décrire une transformation de rapports de forces idéologiques entre trois systèmes de valeurs et de croyances : utilitariste, national-sécuritaire et humaniste-asilaire Dominantes durant les « Trente glorieuses » (1945-1974), les idées utilitaristes passent au second plan, dans les périodes suivantes, jusqu’à la résurgence récente et encore limitée des dernières années, derrière les préoccupations sécuritaires et, surtout, nationalistes. Un tournant national-sécuritaire, façonne nos cultures politiques depuis trente ans. Il s’exprime dans la radicalisation répressive des politiques anti-migratoires. Ce tournant traduit une modification de rapports de forces entre un courant ascendant, national-sécuritaire, et un courant s’affaiblissant, celui des droits humains (dont le droit d’asile).

Un tel mouvement de balancier, dépend d’abord d’une croissance endogène des forces nationales-sécuritaires : la conversion précoce de la haute fonction publique à l’idée d’un « problème » migratoire, dès les années 1960 [7], la fermeture administrative des frontières, l’intensification des politiques antimigratoires dont le retournement de la procédure d’asile vers des rejets massifs dès les années 1970 [8], l’émergence, enfin, de l’extrême droite nationaliste dans le champ politique au cours des années 1980. Cependant, le mouvement de balancier peut aussi être du à des facteurs moins visibles, masqués par les précédents, tendant à l’affaiblissement des forces humanistes-asilaires. Cette possibilité amène à s’interroger sur les dynamiques sociales susceptibles de provoquer un déclin des soutiens aux exilés.

Une première approche a porté sur le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) de l’ONU et ses transformations politiques au cours de la période qui le conduit à accompagner et mettre en oeuvre la politique européenne dite « d’externalisation de l’asile » tendant à rejeter les exilés en les fixant dans les pays limitrophes de l’Union Européenne [9]. Ce type de retournement d’une institution contre ses principes officiellement fondateurs n’est guère paradoxal si on le rapproche du retournement déjà analysé des procédures d’asiles contre les réfugiés lorsque ces procédures, référées à la Convention de Genève sur les Réfugiés de 1951 (texte structurant du HCR), aboutissent au rejet massif des demandes d’asile. Dans la suite logique de ces recherches, on peut également s’interroger sur l’existence de tel retournement au cœur même des dispositifs non gouvernementaux, associatifs, de solidarité avec les exilés.

L’origine de cette interrogation se situe dans une suite inattendue de l’expérience précédemment évoquée de juge à la Commission des Recours des Réfugiés, c’est-à-dire d’acteur ayant participé durant plus de trois ans au rejet massif des demandeurs d’asile et qui s’est ainsi socialisé dans la culture de ce rejet juridictionnel. Les premiers contacts extérieurs, auprès des associations de solidarité, notamment en 2003 auprès de responsables et salariés de Centres d’Accueil pour Demandeurs d’Asile (CADA), c’est-à-dire auprès d’acteurs supposés - peut-être naïvement - être hostiles à ces rejets institutionnels voire en lutte contre leurs ressorts auraient dû, en un sens expérimental, produire des « dissonances cognitives » entre le juge (certes redevenu chercheur mais identifié aussi et toujours comme juge par ses interlocuteurs) et l’associatif professionnel ou bénévole de la défense des demandeurs d’asile. Ces dissonances cognitives auraient pu porter tant sur la perception des institutions, la procédure d’examen des demandes d’asile que sur l’analyse de récits d’exils particuliers. Or bien loin d’enregistrer de telles dissonances, j’observais à l’inverse, au cours des entretiens, une osmose idéologique entre le juge du rejet et l’associatif de l’accueil ; ou, pour le dire autrement, il n’y avait pas de différences fortes entre les conversations menées avec les associatifs et celles menées dans les institutions, avec les autres Juges et les Rapporteurs [10] de la CRR.

La première hypothèse d’interprétation envisagée a d’abord consisté à renvoyer cela à un simple biais d’observation lié précisément au statut de juge vis-à-vis duquel l’acteur associatif pouvait tendre à adapter son discours afin de réduire le risque de dissonance et faciliter ainsi la communication.

Cependant, toutes les observations faites par la suite, sur le même terrain des associations gestionnaires de CADA, entre 2004 et 2006, avec un statut social modifié où la figure du juge s’estompe derrière celle de l’universitaire (plutôt engagé en faveur du droit d’asile), vont dans le même sens : non seulement la procédure mais aussi la « chose jugée », comme disent les juristes, ne sont que marginalement remises en question dans ce milieu social. Et, bien loin d’une telle subversion intellectuelle, les acteurs associatifs spécialisés dans l’accueil et l’aide aux demandeurs d’asile tendent vers des raisonnements similaires à ceux des acteurs institutionnels, expliquent de la même façon les motifs de rejet des demandes d’asile et imputent fréquemment la responsabilité du rejet au demandeur d’asile lui-même (en invoquant l’inadéquation de son récit d’exil à la Convention de Genève, l’insuffisance de sa préparation à la procédure d’examen de la demande, l’obstination à maintenir certains éléments contre-indiqués de sa biographie, la difficulté à se faire comprendre même dans sa propre langue…).

Plus encore, le regard sociologique porté sur les institutions et les procédures du droit de l’asile, apparaît si décalé avec les modes de pensée des travailleurs sociaux dans les CADA, que la simple présentation d’un tel regard semble incompatible avec les conditions d’exercice de leur activité. Un Directeur de CADA, au cours d’une série d’entretiens [11] destinés à élaborer une formation continue de ces employés sur la procédure d’asile, concluait lui-même à cette incompatibilité : « vous ne pouvez pas décrire aux travailleurs sociaux tout ce que vous venez de nous dire sur le fonctionnement interne de l’OFPRA et de la CRR sans risquer de nuire à leur travail et de perturber le fonctionnement même de nos services. Comment voulez-vous qu’ils continuent à assister les demandeurs d’asile dans l’accès à la procédure après une telle présentation ? » [12]

De ces entretiens [13] émergent alors les questions centrales de la recherche : Comment des acteurs associatifs engagés dans l’aide aux exilés en sont-ils venus à assimiler les manières de penser issues des administrations et juridictions qui refusent tendanciellement à ces mêmes exilés la protection qu’ils demandent ? Quelle incidence a eu ce phénomène sur l’évolution des associations concernées, leur organisation interne, leurs discours politiques et leur place dans l’espace public ?

Mon hypothèse est que, du fait de cet enrôlement d’acteurs de solidarité dans les dispositifs de politiques publiques (en particulier dans la gestion des centres d’accueil de demandeurs d’asile) les mobilisations sociales en faveur des exilés à ces dispositifs tendent à se subordonner à d’autres finalités : celles de l’Etat. Pour soutenir la démonstration, il faut partir « du bas », des activités ordinaires des travailleurs sociaux dans les CADA, et analyser les contraintes qui les conduisent à intérioriser les modes de raisonnement des administrations et juridictions de l’asile (1). On saisit mieux ensuite ce que l’expansion de ces activités entraîne, pour certaines associations, lorsque s’opère un mouvement de professionnalisation induit par la politique publique de multiplication des CADA (2). Cette spécialisation professionnelle explique l’exacerbation d’un clivage dans le champ associatif des soutiens aux exilés et l’enrôlement en 2006 des associations gestionnaires de CADA dans les politiques européennes « d’externalisation de l’asile », aux finalités anti-migratoires explicites (3).

1. L’INTERIORISATION DES PERCEPTIONS ETATIQUES

Si l’on observe l’activité des CADA en s’intéressant aux pratiques quotidiennes de leurs salariés, on constate d’abord que l’accueil des demandeurs d’asile varie fortement d’une organisation à l’autre. De la petite association de quartier issue d’une ancienne mobilisation sociale à la grande entreprise associative d’hôtellerie sociale comptant des centaines de salariés en passant par l’association para municipale reflétant une préférence politique pour la gestion privée des actions de la commune, les référents professionnels du travail social sont très différents. Les objectifs des dirigeants, les mentalités des salariés, les activités quotidiennes en centre, la place des demandeurs d’asile, les relations humaines composent, d’une organisation à l’autre, des mondes sociaux qui se ressemblent à peine.

Cependant, par delà cette diversité, tous les travailleurs sociaux en CADA sont confrontés à des problématiques communes liées à la politique de l’asile : elles concernent l’admission en CADA, le conseil juridique aux demandeurs d’asile et les « sorties de CADA ». Ces trois sources de contraintes pèsent sur tous les acteurs de l’accueil professionnalisé des demandeurs d’asile : cadres dirigeants, travailleurs sociaux salariés, stagiaires et bénévoles. Elles les réunissent en un monde commun et les rapprochent des fonctionnaires de l’Etat dont ils intériorisent les manières d’appréhender la demande d’asile et de raisonner à son sujet. Sous le poids de ces contraintes, les travailleurs sociaux tendent à raisonner dans les CADA comme dans les administrations et les tribunaux.

1.1 L’admission en CADA : (pré)juger de la demande d’asile

L’écart entre le nombre de places disponibles et le nombre de demandes d’entrées en CADA contraint à une sélection. Les critères de sélection pour l’entrée en CADA font l’objet de controverses internes au monde associatif avec deux tonalités opposées, exprimées parfois par les mêmes acteurs : d’un côté, le rappel des règles formelles et des critères officiels de priorité dans l’admission en CADA ; de l’autre, l’évocation de réalités plus complexes qui font intervenir en second plan d’autres critères dans la sélection. Ces controverses restent feutrées du fait de la proximité de beaucoup d’associations, de leur dépendance même, au-delà des seules gestionnaires de CADA, à l’égard du processus de placement en CADA. Rares sont ceux, qui, directement impliqués par leurs activités professionnelles ou militantes dans ce processus, lèvent le voile publiquement comme l’ont fait Antoine Decourcelle et Stéphane Julinet : « Les conditions d’admission dans ces CADA sont devenues le règne de l’arbitraire le plus complet, avec la caution d’organisations humanitaires. » [14] Le phénomène a pu en outre s’amplifier ces dernières années du fait de la démultiplication des commissions d’admission au plan régional et local.

Jusqu’au 1er janvier 2004, la procédure formelle d’admission a été la suivante : une Commission nationale d’admission (CNA), présidée par le représentant du ministère de l’Emploi et de la Solidarité (un membre de la Direction de la Population et des Migrations, DPM) et composée de représentants de la DPM et de l’association France Terre d’Asile, décide des personnes qui peuvent bénéficier d’une entrée en CADA. Elle se réunit toutes les semaines, et prononce des admissions en fonction des places disponibles qui ont été transmises par les CADA de toute la France au secrétariat, lequel est assuré depuis 1973 par France Terre d’Asile.

Depuis le 1er janvier 2004 [15], le secrétariat de la CNA et, à travers lui, l’animation du dispositif ont été confiés à l’Office des Migrations Internationales devenu en 2005 l’ANAEM [16]. La procédure a fait l’objet d’une déconcentration territoriale partielle : la sélection est opérée pour partie par la Commission Nationale d’Admission (30% en 2004) et pour le reste par des Commissions Locales d’Admission dans le cadre du Département. Les deux types de commissions sont placés sous l’autorité du Ministère des Affaires Sociales et directement dirigés par ses services nationaux (DPM) ou déconcentrés (DDASS). Ces commissions sont de composition hybride associant des fonctionnaires et des responsables associatifs représentant les organisations gestionnaires de CADA. Par ailleurs, les candidatures à l’entrée en CADA peuvent être présentées par toute association contactée à cette fin par un demandeur d’asile, que l’association soit ou ne soit pas gestionnaire de CADA. Ce deuxième ensemble d’associations, qui ne recoupe que partiellement le précédent, est vaste et hétérogène.

Les critères formels de sélection sont administratifs (le demandeur d’asile doit être en possession d’une autorisation provisoire de séjour et d’un récépissé de demande d’asile datant de moins de trois mois) et sociaux (le demandeur d’asile doit être sans ressources suffisantes et sans logement). Ces derniers critères sont peu discriminants et les premiers éliminent essentiellement les exilés les plus isolés n’ayant pas été informés à temps des opportunités qui s’ouvraient à eux pendant les trois premiers mois de la demande d’asile. Une deuxième série de critères intervient ensuite ; elle se rapporte à l’urgence sociale : sont réputés prioritaires les primo-arrivants (première demande de statut de réfugié, sans prise en charge antérieure dans le DNA ni refus de proposition d’hébergement), les familles avec enfants en bas âge, les jeunes majeurs isolés (entre 18 et 20 ans), les demandeur ayant des problèmes de santé ne nécessitant pas un accueil médicalisé, les femmes seules, les demandeurs en réexamen (sans prise en charge dans le DNA ni refus d’hébergement au titre de leur première demande).

Ces critères de second rang ne sont contraignants qu’en apparence, d’une part parce qu’ils se superposent en partie, et ensuite parce que leur hiérarchisation n’est pas fixée. S’ouvrent ainsi de vastes marges de manœuvre dans l’application des critères. En outre, le nombre de candidats éligibles sur chacun de ces critères dépasse très largement les capacités d’accueil, ce qui contraint à opérer une sélection au sein même des catégories éligibles. C’est dans ces espaces d’indéfinition des règles formelles, ce « flou du droit » correspondant aux marges d’appréciation dans l’application des critères et dans la sous-sélection au sein des catégories éligibles, que peut se greffer une préoccupation d’un autre ordre qui se rapporte à la probabilité de réussite d’un(e) candidat(e) lors du futur examen de sa demande d’asile par les institutions administrative (OFPRA) et juridictionnelle (CRR).

Or, de ce critère implicite, dépend une statistique politiquement importante : le taux de réussite dans la procédure d’asile des demandeurs logés en CADA. Il est estimé (en l’absence de réelle transparence sur ce type de statistiques) entre 50% et 70% alors que le taux global se situe entre 10% et 20%. Cette réussite statistique, dont l’interprétation constitue un enjeu politique, est importante pour des associations gestionnaires de CADA qui n’ont guère intérêt, dans un contexte politique de lutte contre les « faux réfugiés », à passer pour les premiers hébergeurs de cette population stigmatisée. En outre, dans la mesure où ces associations ont à assumer la lourde problématique des « sorties de CADA » (cf. ci-dessous § 1.3), l’ensemble de leurs personnels préfère accueillir des demandeurs d’asile qui quittent ensuite le CADA avec un statut privilégié de réfugié plutôt que comme « sans-papier » à la rue.

L’interprétation officielle de ce taux de réussite élevé, celle qui est mise en avant par les responsables de CADA, le Ministère des Affaires Sociales et les instances connexes, consiste à le corréler soit aux conditions matérielles de vie plus confortables des exilés (ce confort, les déchargeant d’autres soucis plus urgents, prédisposent en effet les exilés à mieux s’occuper des problèmes de procédure juridique) soit à la qualité du travail associatif de conseil juridique des demandeurs tout au long de la procédure d’asile. Cette seconde corrélation est généralement présentée avec prudence, sans aller jusqu’au point où la réussite des récits pourrait être imputée à l’art des conseillers plus qu’aux biographies d’exilés ; elle est plus difficile à vérifier empiriquement que la première, tant les travailleurs sociaux relativisent eux-mêmes ce qu’ils peuvent / savent faire en matière de conseil relatif au droit d’asile (cf. ci-dessous § 2.2).

La Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), par exemple, se fait l’écho de cette interprétation dominante dans le champ associatif tout en lui apportant quelques éléments de pondération : « Outre leur mission d’accompagnement social, les équipes des CADA assistent et conseillent les demandeurs d’asile dans la constitution de leur dossier Ofpra et éventuellement de leur recours devant la CRR. Cette aide au dossier et cet accompagnement juridique peuvent expliquer en grande partie le taux élevé d’admission au statut de réfugié des personnes hébergées en Cada par rapport au taux moyen de reconnaissance de la qualité de réfugié : selon des données recueillies par FTDA pour l’année 2004 dans 60 CADA auprès de 4500 personnes représentant 23 nationalités, ce taux est de deux à cinq fois plus élevé selon que les demandeurs sont hébergés en CADA ou ne bénéficient d’aucune prise en charge. Ces chiffres restent significatifs de l’importance de l’encadrement social et juridique au regard de l’appréciation portée par l’OFPRA et la CRR sur la demande d’asile, même s’ils sont à manier avec précaution et à pondérer en fonction de plusieurs facteurs (nombre relativement faible de demandeurs sur lesquels porte cette enquête, critère de sélection de personnes admises en CADA compte tenu notamment de l’exclusion systématique des demandeurs placés en procédure prioritaire, poids de la composition familiale et pays de provenance). » [17]

Cependant une autre interprétation concerne la dynamique sociale liée au fonctionnement de la commission d’admission et aux interactions entre les diverses associations qui y participent ou qui en sont dépendantes. Ainsi, un responsable associatif, membre de la commission locale d’admission de Lyon, indique : « Il faut comprendre que la Commission d’admission, c’est une des choses importantes (…) c’est quelque part un espèce de nœud dans des enjeux globaux du dispositif (…) c’est le lieu d’échange, c’est le lieu d’information sur les dossiers (…) c’est le lieu des contradictions (…) c’est là que ça se fait tout ça, je veux dire ce travail interassociatif du comité si vous voulez, il est là le travail en commun. » [18]

La formulation est alambiquée ; elle évoque, à demi-mot, un tabou de ce monde associatif : les associations gestionnaires de CADA, qui ont intérêt à ce que leurs « clients » réussissent l’examen de la demande d’asile, font partie des commissions locales et nationales d’admission (c’est-à-dire de sélection à l’entrée des CADA) et pèsent sur les décisions prises… avec d’autant moins d’effort que les fonctionnaires de la DPM ou des DDASS qui dirigent ces commissions partagent cet intérêt pour un taux de réussite élevé des bénéficiaires du DNA dans la procédure d’asile. L’intérêt des uns et des autres est d’éviter l’accusation devenue politiquement très prégnante de gérer aux frais du contribuable une voie d’entrée des « clandestins » ; cet intérêt est lié aussi à une idéologie de l’asile qui conduit à accorder plus d’importance aux victimes de persécutions qu’aux autres types de migrants. Cet intérêt commun n’implique pas pour autant de recourir à une « théorie du complot » : la théorie des « effets de composition » du sociologue Raymond Boudon suffit amplement. Les associations qui présentent des candidat(e)s, même si elles ne sont pas elles-mêmes gestionnaires de CADA, anticipent sur cet intérêt dominant. Parmi les nombreux exilés qui se présentent à elles en réunissant tous les critères de premier rang (administratifs) et deuxième rang (sociaux), elles tendent à repérer et à présenter aux commissions d’admission, après d’éventuelles discussions informelles avec les responsables de CADA pour s’assurer de soutiens au sein de la commission, les « bons » candidats : ceux qui sont les plus susceptibles de réussir dans la procédure d’asile. Les associations savent que ce sont eux aussi qui sont les plus susceptibles de réussir devant les commissions d’admission en CADA ; ce faisant, elles (pré)jugent la demande d’asile.

Par ce mécanisme implicite, les acteurs associatifs tendent à intégrer dans l’appréciation des cas individuels le critère de la réussite à l’examen de la demande d’asile et se font ainsi juges préalables de la demande d’asile. Ce mécanisme est un puissant facteur de diffusion des normes et manières de penser institutionnelles dans le milieu associatif.

1.2 Le conseil juridique en CADA : penser comme les juges pour aider les exilés

Ce que les travailleurs sociaux nomment « l’accompagnement » social et juridique est formellement un élément central de l’activité des CADA [19]. C’est l’une des caractéristiques distinctives des CADA vis-à-vis des anciens CPH. L’officialisation de cette mission d’accompagnement a notamment permis de légitimer des pratiques d’aide au récit risquant d’être analysées comme des manipulations de la demande d’asile.

Dès 1991, les CADA se voient aussi confier la mission d’aider les demandeurs d’asile à faire valoir leurs droits. Cette mission s’est progressivement élargie à l’ensemble des relations que ces personnes ont à nouer avec l’extérieur [20] : démarches à la Préfecture pour le titre de séjour, information sur la procédure d’asile, constitution du dossier de demande d’asile, préparation aux auditions devant l’OFPRA et la CRR, soutien médico-psychologique, établissement des dossiers de sécurité sociale et d’allocations d’insertion, ouverture de compte bancaire, obtention de titres de transport, réalisation des examens de santé obligatoires, etc…

Dans certains CADA (notamment ceux de Forum Réfugiés et de France Terre d’Asile), un juriste est recruté spécifiquement pour l’accès à la procédure d’asile. Le statut professionnel de cette personne est néanmoins le même que celui des autres travailleurs sociaux, seule sa formation initiale est différente. Il ne semble pas que cette politique de recrutement soit généralisée. La plupart des travailleurs sociaux dans les autres CADA ont un niveau de formation assez bas en matière de droit d’asile et se disent souvent, au cours de nos entretiens, désemparés face à cette mission. Cela se traduit alors par une préférence pour les autres formes d’accompagnement (soutien médico-psychologique, animation culturelle, aide aux relations sociales, accompagnement scolaire des enfants, etc …).

Avec cette réserve importante qui relativise, pour la plupart des CADA, notamment ceux de la Sonacotra et de l’AFTAM, la corrélation éventuelle entre l’accompagnement juridique et le taux de réussite dans la procédure d’asile, cette activité, même réalisée à minima, contraint les conseillers à assimiler la grille d’analyse administrative et juridictionnelle des demandes d’asile.

Arriver à penser comme les fonctionnaires de l’OFPRA et les juges de la CRR devient ici une condition d’efficacité. Les travailleurs sociaux concernés s’exposent alors, plus que les autres, à la communication émanant des instances administratives et juridictionnelles : textes de lois, décrets et circulaires, recueils de jurisprudence de la CRR, manuels de droit qui en font la synthèse, mémento du HCR, articles de presse, listes de diffusion ou discussion par Email, etc… Les acteurs s’exercent ensuite à l’application de ces manières de penser pour chaque accompagnement de demandeur d’asile, depuis la rédaction initiale du récits d’exil, la constitution du dossier présenté à l’OFPRA, la rédaction des mémoires ampliatifs transmis lors du recours à la CRR sous le sceau des avocats, jusqu’à la préparation des candidats aux auditions des deux instances…

Dans le cadre de cette activité, et même lorsque les organisations concernées n’y accordent pas une grande importance, leurs salariés spécialisés sur cette activité ne peuvent faire autrement que de raisonner sur les dossiers de demande d’asile en fonction de la manière de penser de ceux qui vont décider in fine sur ces dossiers, c’est-à-dire en reproduisant leurs manières de penser. Tant pour la mise en cohérence des récits d’exil, la sélection des faits perçus comme crédibles, la réunion des pièces probantes, les associatifs reproduisent à l’identique les raisonnements des fonctionnaires de l’OFPRA, des rapporteurs et des juges de la CRR. A cet égard, les conversations avec les uns et les autres ne laissent apparaître aucune différence dans les appréciations portées sur les récits d’exil… ce qui change éventuellement, c’est que le rapport affectif au résultat de la procédure peut être plus frustrant pour les acteurs associatifs que pour les acteurs administratifs et encore cette frustration paraît dépendre plus des caractéristiques personnelles que de tendances sociologiques.

Comme l’observe Carolina Kobelinsky « dans les centres d’accueil, l’évaluation morale des demandeurs d’asile se pose à un double niveau. D’une part, un doute pèse souvent sur la vérité de l’histoire du demandeur d’asile étant soumis alors à une épreuve de crédibilité. D’autre part, ils sont jugés en fonction des attitudes quotidiennes qu’ils adoptent vis-à-vis des intervenants et des autres résidents. » [21] A partir d’un corpus ethnographique recueilli dans deux centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), Carolina Kobelinsky étudie les représentations construites par les intervenants sociaux et dégage trois figures anthropologiques du demandeur d’asile qui opèrent au quotidien - le « héros », « l’imposteur » et le « débrouillard » - fortement déterminée par le cadre idéologique de la procédure d’asile et de ses référents.

Gilles Frigoli, à partir d’entretiens menés auprès d’acteurs institutionnels et d’usagers des structures d’accueil dans les Alpes-Maritimes, fait la même observation : « On le comprend : accréditer l’idée qu’il existerait de « vrais » et de « faux » réfugiés heurte les principes affichés par le monde de l’humanitaire, par nature non sélectif dans sa gestion de l’urgence, comme ceux mis en avant par des professionnels du social qui rejettent la posture d’agent de contrôle social moralisateur qui leur fut reprochée dans les années soixante-dix. Pourtant, il n’est pas rare que s’observe le recours à de telles catégorisations distinguant les migrants en fonction des raisons pour lesquelles ils sont venus, ou sont de passage, en France. On pourrait citer ici nombre de témoignages d’acteurs de terrain signifiant à demi-mot qu’il existe de « vrais » et de « faux » réfugiés. Non pas que les intervenants sociaux locaux aient tous délibérément intégré et repris à leur compte l’attitude de soupçon que développe l’OFPRA depuis quelques années à l’égard de demandeurs d’asile dont moins de 20% sont reconnus comme réfugiés » [22]

Au-delà des personnes hébergées en CADA, certaines associations offrent un service aux exilés sans hébergement de type CADA, sous la forme de permanences, souvent tenues par des bénévoles et/ou des étudiants stagiaires, qui accueillent ces exilés et accompagnent leurs demandes d’asile. Ces acteurs se trouvent alors enrôlés dans la même vision du monde et dans la même fonction de jugement préalable que dans la demande d’asile. Cette activité latérale apparemment « gratuite » remplit aussi une autre fonction : elle permet aux associations concernées de repérer les « bons » candidats à l’admission en CADA, y compris à l’admission dans leurs propres CADA (cf. ci-dessus § 2.1). Tout cela se faisant avec les meilleures intentions à l’égard des exilés incités ou au contraire dissuadés de persévérer dans la procédure et, par là même, présélectionnés.

Ainsi, par des effets de composition et de synergie, salariés et stagiaires intériorisent les manières de penser émanant de l’Etat quand bien même cet Etat rejette la plupart des exilés.

1.3 La « sortie de CADA » : justifier le jugement pour pouvoir le tolérer

L’expression « sortie de CADA » mérite ses guillemets tant il s’agit, dans le langage des travailleurs sociaux et des responsables gestionnaires de CADA, d’une expression consacrée pour désigner cette vaste problématique : le simple énoncé de l’expression ouvre brutalement sur un vaste pan du monde des CADA, le plus douloureux, le plus contraignant aussi sur les plans psychologique et sociologique.

« Sortie de CADA » signifie, pour ces acteurs associatifs, expulsion plus ou moins forcée de personnes qu’ils ont aidées et soutenues pendant des mois, voire des années, dont ils ont côtoyé les récits intimes, les biographies banales ou sidérantes, les malheurs et les joies, le regard des enfants aussi. Et lorsque tombe la décision ultime, celle qui est prononcée par la CRR en dernière instance et dernier recours, ces personnes sont supposées quitter le territoire, ce qu’elles ne veulent pas faire et font rarement. Elles tombent dans la clandestinité et ne peuvent continuer de séjourner dans le CADA (au-delà d’un certain délai de latence) sous peine, pour celui-ci de sanctions diverses, la première étant la suppression de la subvention allouée par la DDASS pour héberger ces personnes.

Il revient alors aux travailleurs sociaux de convaincre ces personnes qu’ils ont aidées dans la perspective d’une insertion sociale, à accepter l’exclusion sociale dont ils n’avaient pas conscience à l’intérieur du CADA. Et, plus la « sortie de CADA » consécutive à un rejet de la demande d’asile devient statistiquement probable pour tout exilé, plus le travail de préparation à l’acception de ce rejet final, à l’acceptation de cette exclusion sociale déjà advenue que le dispositif CADA ne faisait que masquer, devient l’une des fonctionnalités principales de l’accompagnement de la demande d’asile en CADA… un accompagnement psychologique du rejet social et juridique. Bien loin d’être un simple dispositif d’accueil, le CADA est une composante du dispositif de rejet.

Et, pour passer de l’aide à l’insertion sociale à l’accompagnement du rejet social, les travailleurs sociaux doivent se convaincre d’abord eux-mêmes et trouver les raisons d’un tel renversement de perspectives. Considérer le jugement de rejet comme injuste est possible mais à le faire trop souvent on prend le risque de ne plus pouvoir supporter non seulement la fonction mais aussi l’emploi dans ce type d’organisation. Une autre attitude, plus compatible avec ce métier, attitude en référence à laquelle s’opère une sélection entre ceux qui restent et ceux qui démissionnent pour trouver un emploi ailleurs, consiste à faire porter la responsabilité de l’échec au demandeur lui-même : on critique alors l’inconsistance du récit, son manque de crédibilité, une assiduité insuffisante dans la préparation du dossier, de l’audition, le manque d’efforts pour réunir les documents demandés par le conseiller, pour réécrire le récit en suivant ses consignes, etc... On se lamente des faibles capacités narratives de la personne, de son manque de clarté ou de la tranquillité relative de son pays

On justifie alors, tout en rappelant que cette issue est malheureuse et regrettable, le jugement de rejet…qui fonde et justifie en retour l’irresponsabilité de ceux à qui il revient d’en imposer les conséquences pratiques : la « sortie de CADA », le foyer d’hébergement d’urgence vite insupportable, les taudis des ghettos urbains, la « clandestinité », la peur de la police, les squats, la rue, la misère…

La décision de rejet de l’OFPRA et de la CRR, même contestée sur le fond, doit conserver aux yeux de ces acteurs associatifs une valeur morale suffisante pour leur permettre d’assumer la partie de procédure dans laquelle ils sont enrôlés comme auxiliaires de l’Etat pour faire exécuter la décision et mettre à la rue l’exilé débouté du droit d’asile. Au-delà de cette tolérance à l’égard des rejets prononcés, plusieurs travailleurs sociaux interrogés [23] indiquent faire attention à ne pas trop se lier avec les demandeurs d’asile pour ne pas avoir à souffrir in fine de l’issue probable. Plus encore, l’animation interne d’un CADA (activités culturelles, loisirs, fêtes…), si elle conduit à une forte cohésion sociale des résidents, fait courir le risque de dynamiques de groupe en résistance aux sorties de CADA et incite les gestionnaires à modérer cette dimension d’animation On passe ainsi, notamment dans les plus grandes organisations de gestion des CADA, d’un comportement de tolérance à l’égard du rejet de la demande d’asile à une attitude structurelle de distance vis-à-vis des exilés.

2. LA PROFESSIONNALISATION DES ASSOCIATIONS

La professionnalisation des associations spécialisées dans l’accueil des demandeurs d’asile, c’est-à-dire l’augmentation du nombre de leurs salariés en valeur absolue et en valeur relative, s’amorce véritablement en 1991 comme une conséquence de l’interdiction faite à cette date aux demandeurs d’asile d’accéder au marché de l’emploi. Au moment où l’Etat refuse aux exilés de subvenir à leurs besoins par eux-mêmes, il leur offre un nombre limité mais croissant de places d’accueil en CADA dont le financement permet aux associations bénéficiaires des subventions de salarier un nombre également croissant d’employés en charge de la gestion des centres et de l’accompagnement des demandeurs d’asile. Ces associations deviennent ainsi dépendantes de l’Etat pour le maintien des emplois et salaires de leurs personnels.

Le nombre de places d’hébergement en CADA passant d’environ 2500 à la fin des années 1980 à près de 20000 aujourd’hui, le nombre de salariés dans les associations gestionnaires passe dans le même temps de quelques dizaines à près de 2000 suivant un ratio relativement stable de un salarié pour dix places d’hébergement. Les associations qui se spécialisent dans la gestion des CADA voient ainsi le nombre de leurs salariés augmenter et, dans le même temps, le nombre de bénévoles diminuer, jusqu’à la disparition presque complète de ce type d’intervenant au profit de personnels recrutés sur titres et diplômes et dirigés selon des modalités proches de celles des entreprises.

Le système de décision interne à la structure associative se modifie dans le sens d’une marginalisation des instances représentatives (assemblée générale, conseil d’administration, bureau, président, etc…) au profit d’une « technostructure » composée des cadres supérieurs, salariés de l’association. Dépendances à l’Etat pour la pérennité des salaires, marginalisation des militants bénévoles et prise de pouvoir politique des salariés au sein des associations… c’est l’ensemble de ces dimensions que recouvre le concept de « professionnalisation » associative.

2.1 Interdiction de travailler pour les demandeurs d’asile

C’est en 1973, avec l’arrivée des réfugiés Chiliens, que se met en place le « dispositif national d’accueil » (DNA) [24] et qu’apparaissent les premiers centres provisoires d’hébergement (CPH). En 1975, l’Etat délègue à l’association France terre d’asile (FTDA) la coordination du dispositif qui est ensuite étendu progressivement aux réfugiés de toutes origines. Simultanément, un second dispositif est créé pour les réfugiés du Sud-Est asiatique, confié également à FTDA. Les deux dispositifs se rapprochent progressivement, totalisent ensemble 5500 places puis décroissent, à partir de la fin des années 1970, au fur et à mesure que diminue le nombre de réfugiés en provenance du Chili et du sud-est asiatique. Au milieu des années 1980, la capacité de l’ensemble est de 2500 places environ tandis que le nombre de demandeurs d’asile continue d’augmenter et que le taux de rejet des demandes d’asile par l’OFPRA et la CRR poursuit une évolution qui le conduit au ratio 80/20 (80 % de rejets, 20 % d’acceptations), exactement inverse à ce qu’il était un peu plus d’une décennie plus tôt. Les années 1989 et 1990 amorcent une nouvelle accélération de la dynamique de rejet des exilés : les moyens en personnels de l’OFPRA sont considérablement augmentés de manière à raccourcir les délais de traitement des demandes d’asile ; ces délais de rejet de la majorité des exilés passent de quelques années à environ six mois [25]. Ce raccourcissement des délais permettra ensuite de justifier l’interdiction de travailler…

L’année 1991 prolonge en effet ce tournant. Deux circulaires sont promulguées : celle du 26 septembre 1991 qui interdit aux demandeurs d’asile de travailler et celle du 19 décembre 1991 qui réserve aux « réfugiés » statutaires le bénéfice des centres provisoires d’hébergement (CPH) et qui crée pour les nouveaux venus des centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA). La création des CADA est ainsi étroitement liée à l’interdiction de travailler édictée par une circulaire ministérielle préparée sous l’égide du Premier Ministre socialiste, Michel Rocard, puis promulguée par son successeur également socialiste, Edith Cresson, le 26 septembre 1991 [26]. Cette politique visait à limiter la venue des demandeurs d’asile sur le territoire français dans un contexte d’augmentation de leur nombre après la chute du Mur de Berlin et de propagation aux sommets de l’Etat d’une crainte de déferlement migratoire en provenance de l’Est. Ce déferlement n’a pas eu lieu et le nombre annuel de demandes d’asile a chuté, dès 1992. Ce retour à la normale, similaire en France à ce qu’il a été dans les autres pays européens, a cependant été interprété par la haute fonction publique française [27], sans autre vérification empirique de l’interprétation, comme un résultat de l’interdiction de travailler… justifiant ainsi sa pérennité.

L’un des effets de l’interdiction de travailler et de la création connexe des CADA est d’avoir supprimé la relative indépendance financière, basée sur le travail, des demandeurs d’asile ou, pour la grande majorité sans place en CADA, de les avoir transformés en travailleurs clandestins plus facilement exploitables que lorsqu’ils travaillaient légalement. Pour la minorité accueillie en CADA, d’autres effets pervers apparaissent, bien analysés par Antoine Decourcelle et Stéphane Julinet : « La prise en charge exerce sur eux un effet de dépendance accentué par le manque de marge de manœuvre qui leur est offert dans les centres. Privés de l’allocation d’insertion, ils perçoivent en remplacement un pécule versé par le CADA, dont le montant varie selon les centres principalement en fonction du type de restauration (individuelle ou collective). Ils se trouvent donc dans un rapport totalement infantilisant vis-à-vis de l’équipe de l’équipe sociale qui leur délivre cet argent de poche, dont le montant pourra d’ailleurs faire l’objet de ponctions si jamais ils contreviennent au règlement intérieur. De même, les quelques loisirs qui leur sont offerts seront soumis à l’organisation collective par le foyer. Dans certains centres même le courrier arrivant aux résidents est contrôlé. » [28]

L’un des effets de l’interdiction de travailler a donc été de placer ces exilés, en ce qui concerne leurs moyens de survie, bien qu’en situation régulière sur le plan du droit au séjour, dans une situation soit de dépendance à l’égard des CADA soit de clandestinité économique. L’augmentation des places de CADA a été présentée dès cette époque comme une contrepartie à l’interdiction de travailler. Cependant, elle n’a jamais permis de prendre en charge la totalité des demandeurs d’asile : on passe d’environ 2500 places à la fin des années 1980 à 3500 places à la fin des années 1990 tandis que le nombre annuel de demandes d’asile nouvelles est de plusieurs dizaines de milliers par an et que les temps de traitement des demandes d’asile dépassent largement les onze mois de versement de l’allocation. En 2000, l’Etat finançait 5000 places de CADA alors que l’on dénombrait 40000 demandes d’asile [29]. Dans ce contexte de rareté, les places en CADA, qui donnent un petit privilège matériel (l’absence de loyer notamment mais aussi la probabilité plus élevée de réussir l’examen de la demande d’asile), deviennent un enjeu de convoitise pour les exilés et un enjeu de mobilisation pour leurs défenseurs.

Cette centralité de l’enjeu tient également à l’importance financière des CADA pour les associations qui acceptent de gérer ce type de dispositif et dont le personnel se trouve alors être dépendant de la subvention versée par l’Etat au prorata du nombre de places d’accueil. Le prix de la journée CADA est de 24,82 € par personne [30]. Les « places en CADA » (il s’agit de places individuelles) sont créées à l’initiative de chaque DDASS qui lance, dans son département, un appel d’offres auquel répondent les associations qui souhaitent prendre en charge ce type d’activité et qui peuvent justifier d’une expérience dans ce domaine ou dans un domaine proche de l’action sociale. Le Ministère des Affaires Sociales, à travers ses représentations déconcentrées et ses services ministériels, procède à la sélection des associations.

Depuis leur création en 1991, les CADA n’accueillent qu’une petite fraction des demandeurs d’asile. Cette fraction diminue encore durant les années où le nombre annuel de demandes d’asile augmente rapidement. Ainsi, la plupart des demandeurs d’asile ont perdu leur droit de travailler mais sans obtenir de solution de rechange pour vivre. L’insuffisance des places de CADA conduit notamment à placer des demandeurs d’asile dans des structures d’hébergement d’urgence ou à recourir au secteur hôtelier privé, ce qui augmente alors les coûts de prise en charge. D’autre part, les demandeurs d’asile qui ne bénéficient pas de places en CADA ne bénéficient pas non plus des dispositifs d’accompagnement social et juridique qui existent dans les CADA et qui, d’après les associations gestionnaires, expliqueraient que la proportion des demandeurs d’asile reconnus réfugiés soit plus élevée lorsqu’ils sont en CADA que lorsqu’ils n’y sont pas. Enfin, les associations gestionnaires de CADA sont devenues très dépendantes de ces sources de financement qui financent les salaires de leurs employés dont le nombre a brutalement augmenté, depuis la fin des années 1990, en relation directe avec l’augmentation du nombre de places d’accueil en CADA.

Pour l’ensemble de ces raisons, l’augmentation du nombre de place en CADA est devenue l’un des leitmotiv des associations gestionnaires relayées par la Coordination Française pour le Droit d’Asile [31] et par leur Ministère de tutelle, le Ministère des Affaires Sociales, notamment sa Direction des Populations et Migrations (DPM) ainsi que, localement, par les DDASS. On passe ainsi d’un nombre de 3588 places en CADA en 1998 à 19424 en 2006 au terme d’une évolution relativement progressive et rapide entre ces deux dates et qui se prolonge aujourd’hui avec, à l’horizon de 2007, une offre de 20000 places.

Tableau élaboré par Audrey Van Erkelens [32]récapitulant le nombre de places en CADA, le nombre de CADA, le nombre de demandes d’asile et le taux global de reconnaissance du statut de réfugié pour les années 1998 à 2004 [33] sauf 2005 [34] et 2006 [35]

Du nombre de places en CADA dépend directement le nombre de salariés travaillant dans le secteur puisque la politique officielle consiste à financer un emploi à temps plein pour dix demandeurs d’asile hébergés. Ce personnel est composé de travailleurs sociaux diplômés en « économie sociale et familiale », éducateurs spécialisés, assistants sociaux et enfin juristes pour la partie accès à la procédure.

A cet égard, le secteur de l’asile et des migrations n’est pas exceptionnel. Si son histoire est singulière, liée à la fermeture des frontières dans les années 1970, elle emprunte une trajectoire qui se retrouve beaucoup plus largement dans un ensemble assez vaste d’activités du secteur social et humanitaire ; celui-ci représente à lui seul près de 40% des emplois sur le marché du travail associatif au terme d’une croissance de ce marché, durant les années 1980 et surtout 1990, d’autant plus spectaculaire que le reste du marché du travail était stagnant voire décroissant à cette époque. L’interprétation la plus couramment mise en avant de ce gonflement des emplois associatifs dans le secteur social consiste à le rattacher au mouvement plus général de privatisation des services publics, privatisation qui bénéficie, dans le secteur social, à des associations loi 1901 plutôt qu’à des entreprises commerciales.

2.2 Professionnalisation de l’action associative

Durant les années 1990, ces associations étaient locales et diversifiées. Le marché s’est ensuite concentré au profit de quelques gros opérateurs nationaux ou régionaux notamment la Sonacotra, l’AFTAM, France Terre d’Asile (FTDA) et Forum Réfugiés.

En 2005, avec 50 CADA d’une capacité totale de 3437 places, la Sonacotra est devenue le premier opérateur public dans ce domaine. Créée en 1956 pour l’accueil en foyer des travailleurs migrants, la Sonacotra est une société d’économie mixte sous tutelle du Ministère de l’Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement. C’est en 1999 que le contrat d’objectif signé avec l’Etat inscrit pour la première fois l’accueil des demandeurs d’asile et des réfugiés dans les missions de la Sonacotra [36]. Cette grande société parapublique voit en effet la clientèle historique de ses fameux « foyers Sonacotra » - le travailleur migrant célibataire notamment algérien - diminuer par vieillissement et non renouvellement… au risque de menacer le chiffre d’affaire de l’entreprise [37]. Elle se repositionne alors sur le marché des CADA jusque là fortement influencé par FTDA dont la mise à l’écart préparée dès l’année 2000 et effective en 2004 peut s’interpréter comme aide de l’Etat au redéploiement des activités de la Sonacotra qui dispose de plus de soutiens dans l’appareil d’Etat et qui est plus stable que FTDA secouée en 2000 par un mouvement de grève de grande ampleur.

Avec 34 CADA d’une capacité totale de 2300 places, l’AFTAM est la seconde organisation gestionnaire de centre suivie de France Terre d’ Asile qui gère 30 CADA d’une capacité de plus de 2000 places. Forum Réfugiés, pour sa part, gère le fonctionnement d’un Centre de Transit, de 4 Centres d’Accueil pour Demandeurs d’Asile (CADA), d’un Centre Provisoire d’Hébergement (CPH) pour réfugiés statutaires et se trouve, à ce titre, en charge du suivi de 700 personnes en continu [38]. Sonacotra et AFTAM, traditionnels des gestionnaires de foyers pour immigrés se sont repositionnées sur le marché de l’accueil des demandeurs d’asile lorsque leur clientèle habituelle s’est réduite. France Terre d’Asile et Forum Réfugiés sont des associations, initialement militantes, devenues gestionnaires de CADA. A ces grandes associations, il faut ajouter un nombre encore important d’autres associations, grandes ou petites, mais gérant chacune un petit nombre de places en CADA.

Pour la Sonacotra et l’AFTAM, on ne peut par parler de professionnalisation puisque ces structures se sont professionnalisées bien avant et sur d’autres marchés connexes de l’hébergement social. On peut étudier le phénomène de professionnalisation en s’intéressant aux deux autres structures : Forum Réfugiés qui passe de moins d’une dizaine de salariés au début de la période à près de 110 aujourd’hui et France Terre d’Asile qui voit également ses effectifs multipliés par dix, passant d’environ 40 à plus de 400 aujourd’hui. Cette croissance salariale transforme profondément les caractéristiques sociologiques de ces organisations tant du point de vue des relations internes que des relations avec leur environnement.

• 2.2.1 - France Terre d’Asile

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, les grandes associations caritatives comme le Secours Catholique, la Cimade, le Service sociale d’Aide aux Etrangers, ont assuré l’accueil des réfugiés dans leurs centres respectifs, avec des moyens et selon des modalités variables d’une association à l’autre et d’une localité à une autre. Au début des années 1970, le pasteur Jacques Baumont, ancien secrétaire général de la Cimade, l’abbé Alexandre Glasberg, résistant qui a sauvé de nombreux juifs pendant la guerre, fondateur et directeur du Centre d’Orientation Sociale pour les Etrangers et le docteur Gérold de Wangen, militant communistes et membre du réseau Curiel, réunissent des soutiens individuels et associatifs, notamment des personnalités issues de la Résistance et des professionnels bien insérés dans l’appareil d’Etat. En 1971, la France ratifie le Protocole de New York additionnel à la Convention de Genève sur les Réfugiés (1951) qui ouvre l’accueil des réfugiés en provenance du monde entier et non plus seulement d’Europe.

C’est aussi en 1971 qu’est créée la première association spécialisée dans l’accueil des réfugiés : FTDA, laquelle dès l’origine est relativement proche des pouvoirs publics, même si certains de ces membres et salariés diversifient les soutiens de l’association. Elle obtient le financement d’une politique nationale d’accueil des exilés après le coup d’Etat de Pinochet en septembre 1973 pour accueillir les réfugiés en provenance du Chili. FTDA élabore une proposition de mise en place d’un dispositif d’accueil en centres provisoires d’hébergement (CPH) pour recevoir les familles. Plusieurs milliers de personnes en provenance du Chili et plus largement d’Amérique latine seront accueillis. En 1975, le secrétaire d’État à l’Action sociale sollicite France Terre D’Asile pour la mise en place d’un autre dispositif similaire pour accueillir les réfugiés du Vietnam, du Cambodge et du Laos, sur la base d’une convention signée le 31 juillet 1975.

Pendant trente ans, de 1973 à 2003, France Terre d’Asile assure la coordination du Dispositif National d’Accueil (DNA) par convention signée avec le Ministère de l’Emploi et de la Solidarité. Elle tient le secrétariat de la Commission nationale d’admission (CNA) et organise l’acheminement des demandeurs d’asile et des réfugiés du premier lieu d’accueil vers le centre de transit, le CADA ou le CPH. Par ailleurs, elle assure un travail d’expertise et de conseil auprès des centres pour leur compte ou celui du Ministère et de ses services déconcentrés.

A cette époque FTDA ne souhaitait pas gérer de centre d’accueil. Elle disposait uniquement de deux centres de transit et à partir des années 90 d’un centre spécifique pour mineurs isolés. Sa fonction était moins celle d’une gestion directe de centres que celle d’une gouvernance de ce secteur de l’action sociale, gouvernance hybride, associative dans sa forme et paragouvernementale dans ses fondements juridiques et financiers. FTDA tient ainsi le secrétariat de la Commission Nationale d’Accueil qui est présidée par la Direction de la Population et des Migrations, du Ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement.

Progressivement, les bénévoles disparaissent de l’association par vieillissement et non renouvellement ; ils sont déjà marginaux dans la structure dès le début années 1990 et la quarantaine de salariés assure l’essentiel du travail de cette structure paragouvernementale en position de monopole dans l’action publique relative aux demandeurs d’asile et réfugiés.

En 1991, FTDA est opposée à la circulation du 26 septembre 1991 qui interdit aux demandeurs d’asile de travailler mais l’autre circulaire 19 décembre 1991 qui transforme le DNA est « préparée en étroite concertation avec France Terre d’Asile » [39]. L’opposition à la première circulaire correspond à une position antérieure à la décision politique. Cependant, une fois l’interdiction édictée, l’association met en œuvre la politique publique et participe aux créations de CADA sur tout le territoire français dont elle suit ensuite le fonctionnement pour le compte du Ministère et avec des relations relativement conflictuelles vis-à-vis des autres associations. A cette époque, Jean-Pierre Masse note dans sa thèse que « d’une façon générale les relations de FTDA avec les autres associations n’ont jamais été faciles » [40].

A la fin des années 1990, l’association parachève sa transformation dans une orientation entrepreneuriale mise en œuvre par l’actuel directeur. Cette orientation nouvelle prise par la direction de FTDA est à l’origine d’un conflit social majeur auquel l’actuel Directeur a « survécu » grâce au soutien de l’Etat. Il en rend compte ainsi : “Il y a eu un conflit social en 2000, un conflit de culture, portant sur la “crise de croissance” de FTDA. Quand je suis arrivé, il y avait 40 salariés, il y en a 300 aujourd’hui. Il y avait un budget de 26 millions, aujourd’hui 150 millions. Je considère qu’une association comme celle là, c’est une entreprise sociale, où on doit rendre compte du moindre denier, et où il vaut mieux être efficace (…). Je ne crois pas à l’autogestion, et je pense que dans un monde qui est de plus en plus marchandisé — je le regrette, mais je le constate — il y a, encore une fois dans l’intérêt de l’usager, une orientation à prendre. Et nous l’avons prise” [41].

En 2000, peu après une longue grève opposant les salariés de FTDA à son actuel Directeur, le Ministère entreprend de reprendre le contrôle de cette politique publique. En s’appuyant sur un rapport de l’Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS) de 2001 [42] critiquant le dispositif national d’accueil, le transfert de sa gestion à une Agence publique nationale, la future ANAEM (fusion de l’OMI et du SSAE), est préparé par le Ministère dès cette date et sera effectif en 2004. Ce transfère dépossède FTDA de certaines prérogatives mais ne la laisse pas tout à fait à l’écart : l’actuel responsable de la coordination des CADA au sein de l’ANAEM est un ancien salarié de FTDA et le Directeur de FTDA est aujourd’hui membre du Conseil d’Administration de la nouvelle agence publique.

FTDA a eu le temps d’anticiper cette perte de prérogative lié à la création de l’ANAEM et de se lancer dans une politique d’ouverture de CADA gérés directement par elle. FTDA devient ainsi progressivement l’un des principaux gestionnaires de CADA. En 2001, elle gère le CADA Créteil (150 places), le centre de transit Créteil (80 places), le CPH Créteil (100 places), le Centre pour mineurs isolés (80 places) soit 410 places au total ; en 2005, FTDA gère 28 CADA (2382 places), le CPH Créteil (100 places), 2 centres pour mineurs isolés (113 places), 6 centres d’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile (503 places), plus de 80 logements d’urgence pour réfugiés statutaires (793 places). Soit une capacité totale d’hébergement de 3905 places pour demandeurs d’asile et réfugiés statutaires confondus.

Les effectifs salariés de FTDA, passés de 40 environ au début des années 1990 à 136 en 2001, ont triplé dans la période ultérieure, atteignant 450 en 2006.

• 2.2.2 - Forum Réfugiés

A Lyon, en 1982, la création du Comité Rhodanien d’Accueil des Réfugiés et de Défense du Droit d’Asile (CRARDDA), qui deviendra en 1999 l’actuelle association Forum Réfugiés, répondait à la volonté d’améliorer également les conditions d’accueil des réfugiés et notamment de ceux, en nombre croissant rapidement, en provenance du Zaïre. Il s’agissait aussi pour les acteurs locaux de gérer eux-mêmes, c’est-à-dire régionalement, l’action associative dans ce secteur.

Dès sa création, le CRARDDA va en effet revendiquer de pouvoir décider localement, dans le département du Rhône et plus largement dans la région Rhône-Alpes, des entrées dans les centres d’accueil sans dépendre de FTDA qui en décidait jusque là. Une Commission d’Admission du Rhône (CAR) est créée, à partir d’un réseau d’acteurs associatifs régionaux, pour concurrencer le pouvoir de FTDA. Dès l’origine, les relations entre les deux associations sont conflictuelles et cette conflictualité « va constituer l’admission aux centres d’hébergement comme un enjeu essentiel de la structuration du dispositif local et de son action. » [43]

Le premier centre (CPH) géré par le CRARDDA à partir de 1982 et le second à partir de 1983 sont des anciens centres d’accueil du Secours Catholique. Lorsque l’on interroge le directeur de Forum Réfugiés sur les motifs de la professionnalisation de l’association à travers la gestion des CADA, sa réponse consiste à souligner l’intérêt que présentait, aux yeux des militants d’alors qui venaient en aide aux exilés avec de petits moyens, le fait de pouvoir continuer à le faire avec de gros moyens : là où ils bricolaient, dans la rue, au coup par coup, tributaires des aléas inhérents aux engagements bénévoles… l’Etat leur proposait de le faire de manière continue, avec de véritables capacités d’hébergement et des services d’aide juridique performants. Pour ceux qui aidaient, depuis longtemps parfois, avec de petits moyens, les exilés dans le besoin, pourvoir le faire avec des moyens beaucoup plus importants était perçu positivement [44].

Durant les premières années de son existence, l’association s’inscrit dans une perspective militante et combative de défense des droits. Ainsi le soutien apporté en 1984, avec d’autres acteurs associatifs lyonnais comme la Cimade, à huit familles africaines dont la demande d’asile a été rejetée par l’OFPRA, marque la volonté d’une conception large du droit d’asile et non dépendante des décisions administratives. De même, la mise en place, en 1987, d’une « commission sur les déboutés » au sein du CRARDDA et le fait de consacrer en 1992 (pour la première fois) un chapitre entier dans le rapport annuel d’activité de l’association aux « déboutés » signalent encore cette acceptation large du champ d’intervention de l’association [45].

Cette période est ainsi présentée par le Directeur de l’association : « il y a eu des périodes extrêmement tendues, avec des procès à répétition, des contentieux juridiques, des happening dans la rue. Quand je suis arrivé, il y avait même une occupation des bureaux de la préfecture, on avait installé des gens sous la tente dans la Basilique de Fourvière » [46]. Magali Santamaria dans sa recherche observe que, dans les premières années de fonctionnement de l’association, les actions en justice pour faire annuler des décisions de l’OFPRA occupaient une place considérable de l’activité de défense du droit d’asile… qui, aujourd’hui, « sont quasi-inexistantes, due à la position de coopération avec les pouvoirs publics. » [47]

Au cours des années 1990, Forum Réfugiés se distancie des associations qui l’ont fondé sur un point crucial : celui des critères d’admission dans les CADA. L’identité de Forum Réfugiés se construit sur la volonté de faire prévaloir des critères « politiques » c’est-à-dire référés à la Convention de Genève sur les Réfugiés, donc à la probabilité de réussite dans la procédure d’asile… pour sélectionner les heureux bénéficiaires d’une place en CADA. Cette volonté s’affirme tant dans l’opposition à FTDA au plan national, que dans l’opposition vis-à-vis des autres associations lyonnaises (Cimade, Secours Catholique, SSAE, Entraide Pierre Valdo, ALPI…) au niveau local. Et, comme l’ont finement analysé Dominique Belkis, Spyros Franguiadakis et Edith Jaillardon, cette « tension constitutive du dispositif lyonnais, fait apparaître l’ambiguïté à laquelle du fait de ce positionnement (…) Forum Réfugié est confrontée : d’un côté faire un « tri inévitable » du fait du trop grand nombre de demandes d’hébergement mais également du fait d’une volonté de sélection des meilleurs candidats au statut de réfugié ; de l’autre côté et malgré tout ne pas se substituer à l’OFPRA qui reste seul juge de la demande d’asile. » [48]

Forum Réfugiés, tributaire militant des catégories étatiques va se trouver en position de plus en plus isolée au fur et à mesure que le taux de rejet des demandes d’asile va augmenter. Et son Directeur, patron incontesté d’un effectif salarié croissant, membre du Conseil d’Administration de l’OFPRA, va devenir le chantre du tri entre les vrais et les faux réfugiés, relayant ainsi les argument étatiques utilisés pour la disqualification d’une large part des exilés : nombre d’articles relevés dans la presse locale évoquent cette orientation : “ Brachet : ‘Attention au mélange des genres’ ”, “ ‘Les demandeurs d’asile ne sont pas des immigrés, pas des clandestins’ ”, “ Vrais ou faux réfugiés ”, “ Réfugiés : trier les vrais des faux ? ” [49].

Parallèlement en effet, la logique de développement de cette structure associative la conduit dans une relation de partenariat avec les pouvoirs publics régionaux, la Préfecture et la DDASS, tant pour l’ouverture de nouveaux centres d’accueil que pour leur gestion ainsi que pour l’admission dans ces centres. Le nombre de salarié dans l’association va augmenter continuellement, au rythme des ouvertures de nouveaux centres, passant de moins de 7 salariés au début des années 1990, à 12 en 1992, 24 en 1998, 35 en 1998, 70 en 2001, et 110 en 2006. Les statistiques justifient in fine cette appréciation portée sur l’association par l’un de ses fondateurs : « le CRARDDA, qui est devenu Forum Réfugiés, n’est pas du tout, enfin n’est pas une association au sens ordinaire de la loi de 1901. C’est en réalité une bande de professionnels, confrontée à un problème professionnel qui ont répondu par une création professionnelle » [50]. Cette lecture occulte néanmoins la transformation de l’association, au cours de son histoire, pour en arriver là.

2.3 Une « technostructure » associative

La notion de « technostructure » a été introduite par James Burnam (L’Ere des organisateurs, 1941). A ses yeux, les dirigeants des grandes entreprises sont amenés à contrôler peu à peu l’ensemble des sociétés à partir de leurs compétences techniques. Reprise et développée par J. F. Galbraith (Le Nouvel Etat industriel – Essai sur le système économique Américain, 1968), cette notion lui permet de décrire, en ce qui concerne les grandes entreprises américaines du capitalisme d’après-guerre, l’inversion des rapports de pouvoir au sein des sociétés anonymes entre le Conseil d’administration réunissant les représentants des actionnaires et les directions techniques de l’entreprise (directions générale, financière, marketing, etc…). L’auteur observe que les premiers, dépourvus des instruments statistiques et techniques de gouvernance de la société, en sont réduits, pour la plupart des décisions, à prendre acte des choix préparés par les directeurs opérationnels. Ce pouvoir de la « technostructure » économique se renforce par ailleurs d’une inversion du rapport de forces sur le marché entre consommateurs et producteurs : la fameuse filière inversée, résumée par la formule « l’offre crée sa propre demande ». Cela signifie que la direction des entreprises parvient également à imposer ses choix techniques aux consommateurs en suscitant, notamment par des stratégies marketing adaptées, les demandes auxquelles répond l’offre proposée par la production. Le pouvoir de la technostructure s’impose ainsi dans l’entreprise contre celui des les actionnaires et sur le marché contre celui des consommateurs.

Ce concept de technostructure a contribué au débat sur le phénomène technocratique [51] dans les systèmes politiques notamment ceux des parlementarismes européens. La critique de la technocratie se développe dans les années 1960 et 1970 au moment où sont mises en œuvre, en Europe, des réformes dites de « rationalisation du parlementarisme » tendant à marginaliser l’instance législative élue dans les processus de décision relatifs aux politiques publiques. En France, la réforme constitutionnelle de 1958, a été particulièrement marquante de ce point de vue [52]. Et, dès les années 1960, certains leaders, notamment parmi les héritiers d’un radicalisme qui dominait la scène parlementaire sous les deux régimes précédents, critiquent l’avènement d’un pouvoir technocratique des hauts fonctionnaires d’administrations et de cabinets ministériels face à des parlements réduits au rôle de « chambre d’enregistrement » des décisions prises par l’exécutif. « Quand les experts sont appelés à exercer le pouvoir de décision, on les appelle des technocrates » observait ainsi Edgard Faure [53] relayé ensuite par Roger Gérard Schwartzenberg : « Avec la formation d’une technostructure politico administrative, composée de techniciens, de hauts fonctionnaires et de membres de cabinets. Là aussi, cet appareil est en position privilégiée pour capter et canaliser l’information, pour la retransmettre telle quelle où « traitée » conformément à sa stratégie » [54]. Le parallèle avec la « technostructure » entrepreneuriale se prolonge, dans un autre courant de pensée, celui de l’élitisme sociologique américain, en ce qui concerne la « filière inversée » : sur le marché politique des problèmes publics, ce ne sont pas les consommateurs (citoyens, électeurs, usagers…) qui déterminent les problèmes à mettre en débat et à traiter mais les producteurs de « solutions », ministres et hauts fonctionnaires. « C’est le premier ministre qui choisit, dans le flot incessant des problèmes en instance, ceux qu’il se propose de convertir en problèmes parlementaires » observait Joseph Schumpeter dès 1947 [55]. Dans son sillage, Charles Edward Lindblom développe l’analyse des politiques publiques et observe qu’en dehors de quelques rares enjeux fondamentaux (primary issues) la définition et le traitement des enjeux politiques ordinaires échappent à la population qui ne peut qu’entériner l’agenda politique plus qu’elle ne le décide et qui dépend, pour toutes les catégories d’enjeux, de l’offre politique des dirigeants [56].

C’est le même type de parallèle qui peut permettre d’analyser l’émergence d’une « technostructure » dans le champ de l’action associative dite « de solidarité » et notamment celle de la gestion des CADA. La professionnalisation ne reflète pas seulement une augmentation du nombre de salariés en valeur absolue mais également une croissance de leur place relative dans l’ensemble des personnes engagées au sein de l’association. Le nombre relatif de militants bénévoles diminue jusqu’à une complète ou quasi disparition de ce type d’intervenants. Cette diminution est à corréler directement à la dévalorisation du statut symbolique du bénévole dans ce genre de structure. Dans ces associations professionnalisées, le bénévole est moins une ressource humaine qu’un problème de gestion, une catégorie de personnes à occuper voir à encadrer pour éviter les perturbations de l’activité. D’où une inversion des relations hiérarchiques entre salariés et bénévoles, ainsi exprimée par le Directeur de FTDA lors de nos entretiens : « Moi j’ai résolu le problème des bénévoles : il n’y a aucun bénévole, dans mon association, qui travaille sans être sous la tutelle d’un salarié. ». Et l’inversion des ratios démographiques et des hiérarchies symboliques se prolonge logiquement en inversion des rapports de forces politiques entre les salariés de l’association et ses adhérents au sein de l’organisation formellement prévue par la loi de 1901 sur les associations. Les instances représentatives des adhérents, l’Assemblée Générale et le Conseil d’Administration voire en son sein le Bureau, deviennent elles aussi, comme les conseils d’administration des grandes entreprises ou les chambres des « parlementarismes rationalisés », de simples instance d’enregistrement des choix effectués par la technostructure des salariés de l’association et notamment leurs cadres supérieurs.

L’analyse de la technostructure associative peut s’effectuer également sur l’autre versant celui d’une filière inversée entre l’offre et la demande des actions de solidarité envers les exilés. Au fur et à mesure que se transforment les politiques publiques de l’asile tendant à une élévation continue du taux de rejet des demandes d’asile jusqu’aux maxima actuels et un raccourcissement des délais de rejet, les actions de solidarité articulées au droit de l’asile (accueil provisoire, accompagnement juridique…) présentent moins d’intérêt pour les exilés considérés dans leur ensemble (demandeurs, réfugiés déboutés). Si les exilés dans le besoin étaient souverains sur ce marché, les offreurs associatifs de solidarité auraient été conduits à se repositionner sur d’autres axes de soutien aux exilés (subversion des catégories juridiques et administratives conduisant au rejet de la grande majorité des « clients », défense de leurs droits humains fondamentaux, mobilisations en faveur des déboutés du droit d’asile, etc…). Ce repositionnement n’a jamais eu lieu pour les associations qui se sont massivement engagées dans le mouvement de gestion des CADA et de professionnalisation y afférant. Bien loin d’adapter leur offre de solidarité à la demande et aux besoins, cette offre se trouve déterminées par les structures financières et organisationnelles de l’association qui crée alors, par le marketing politique relatif au droit d’asile, sa propre demande à la fois étatique et sociétale de service d’accueil des demandeurs d’asile. Du côté de l’Etat, la principale revendication portée par les actions de communication politique de ces associations ne concerne pas l’interdiction de travailler aux demandeurs d’asile mais seulement l’augmentation du nombre de places en CADA. Du côté des exilés, ces associations n’offrent pas de secours aux déboutés du droit d’asile mais seulement l’espérance aux demandeurs de voir augmenter leur probabilité de réussite à l’examen final en réussissant l’examen intermédiaire de l’entrée en CADA.

3. L’AFFAIBLISSEMENT DES SOUTIENS AUX EXILES

Durant la dernière décennie, entre le milieu des années 1990 et aujourd’hui, certaines associations se professionnalisent en se spécialisant dans la gestion des CADA. Cette évolution induit une double transformation des associations concernées : leurs personnels salariés, sous le poids des contraintes découlant des politiques publiques, intériorisent la perception étatique de l’exilé, signifiée par la croissance des taux de rejets des exilés. Simultanément, l’organisation associative se transforme, perd ses militants bénévoles et ne finit par réunir que des salariés inscrits dans une hiérarchie et dirigés par un encadrement supérieur qui reflète à la fois les perceptions étatiques intériorisées par les salariés et les perceptions étatiques des bailleurs de fonds que sont les fonctionnaires des administrations du secteur. Ces associations gestionnaires de CADA deviennent ainsi des associations « étatiques ».

Pour autant, ces associations ne perdent pas toute liberté d’expression vis-à-vis des choix gouvernementaux : comme les autres services ou organisations rattachés à l’appareil d’Etat, qui résonnent de débats entre des sensibilités administratives diverses, les associations-gestionnaires de CADA conservent le droit d’exprimer leur attachement au droit d’asile. Cette expression n’est plus le reflet d’une mobilisation ou d’une opinion commune à un ensemble de militants, mais la mise en œuvre d’une stratégie de communication décidée par la direction et réalisée par des salariés spécialisés en communication. En outre, cette volonté de défense du droit d’asile, bien qu’autorisée par l’Etat, subit une contrainte de dépendance : contrairement aux structures de l’administration, ces associations para-étatiques disparaissent si l’Etat décide de supprimer leurs subventions. L’anticipation de ce risque borne leur liberté d’expression et cantonne leur communication dans les limites de ce qui est acceptable (finançable) par l’administration.

Lorsque, au cours des années 1980 et 1990, la politique publique de l’asile devient une politique de rejet de la quasi-totalité des exilés, ces associations non seulement ne parviennent pas à se désengager des nouvelles lignes de l’action publique mais renforcent de surcroît leur dépendance à l’Etat par une professionnalisation accélérée dans la gestion des CADA. Elles deviennent alors, malgré elles, un des facteurs d’affaiblissement du milieu de soutien des exilés, en creusant le principal clivage interne de ce milieu et en se faisant le relais dans cet environnement des arguments produits par l’appareil d’Etat.

3.1 Division entre défense du droit d’asile et défense des sans papiers

Cette division est ainsi exprimée par le Directeur de Forum Réfugiés : « Nous, on est très opposés au slogan qui demande une régularisation de tous les sans papiers quasiment permanente. Ca, ça rejoint aussi la question de la libre circulation, pour nous ce sont des slogans qui sont très difficiles à mettre en œuvre d’un point de vue opérationnel » [57].

Ce clivage était perceptible dès le milieu des années 1990 : si l’on prend comme témoin la recherche de Johanna Siméant sur La cause des sans papier (Presses de Science Po, 1998) on s’aperçoit que la thématique des réfugiés, du droit d’asile et de ses principaux acteurs, apparaît à peine dans le domaine étudié. Cela révèle la séparation des deux mondes. Chacun de ces deux mondes dispose de ses propres confédérations nationales dans le champ associatif : d’un côté la Coordination Française pour le Droit d’Asile (CFDA) et de l’autre la Coordination Nationale des Sans Papiers (CNSP). Les associations passerelles existent (LDH, Gisti, MRAP…) mais ne parviennent pas à réunir ces deux mondes qui ne se mobilisent pas ensemble et souvent s’affrontent.

A Lyon, ce type de conflit n’est pas rare entre Forum Réfugiés et les autres associations défendant l’ensemble des exilés. Durant l’été 2001, un vaste mouvement de défense des exilés (à la fois primo-arrivant, sans papiers, demandeurs d’asile et déboutés du droit d’asile) a vu le jour pour réclamer des logements et, au-delà, la régularisation de tous. Le mouvement a été aidé et accompagné par diverses associations humanistes, le MRAP, le Secours populaire, la Ligue des Droits de l’Homme, etc… Forum Réfugiés a alors pris ses distances avec ce mouvement en dénonçant l’amalgame entre demandeurs d’asile et sans papiers. Le conflit se reproduit en 2002 avec, observe Magali Santamaria, le « collectif des « sans-papiers », collectif qui s’oppose à l’association. Il existe en effet une opposition très forte en ce mouvement et Forum Réfugiés. Le collectif, qui défend la cause des sans-papiers à Lyon, et donc de certains déboutés de l’asile, reproche à Forum Réfugiés de ne pas soutenir leurs actions, dont l’épisode le plus récent était l’occupation de l’Eglise Saint Nizier à Lyon durant plusieurs jours au début du mois de juillet 2002. De son côté, l’association dénonce la tentative d’amalgame entre demandeurs d’asile et sans-papiers entretenue par le collectifs au travers du slogan : “ demandeurs d’asile aujourd’hui, sans-papiers demain ”. » [58] Durant l’hiver 2005 également, un conflit a eu lieu face à l’allongement des files d’attente sur la place Carnot à Lyon, d’exilés demandant leur entrée en CADA. Les autres associations ont attaqué Forum Réfugiés pour sa politique similaire à celle des Préfectures faisant attendre des journées durant sur le trottoir les candidats à un titre de séjour.

Ce clivage est assez paradoxal sous plusieurs points de vue : lorsque plus de 80% des demandes d’asile sont rejetés, la population des victimes défendues dans l’un et dans l’autre monde est à peu près la même. Quelques sans-papiers n’ont pas demandé l’asile et quelques demandeurs d’asile obtiennent le statut de réfugié, mais à l’intérieur de ces marges, la grande masse ne forme qu’une seule et même population. Le clivage évoqué constitue donc un affaiblissement objectif des capacités de mobilisation en faveur de cette population majoritaire.

Les associations gestionnaires de CADA ne prennent en charge qu’une petite proportion de la population des demandeurs d’asile (de quelques dixièmes il y a quinze ans à 25% en 2006) et une proportion encore plus petite de la population totale des exilés. En outre, cette prise en charge essentiellement hôtelière n’implique aucune représentativité politique des intérêts des exilés : dans bien des cas les intérêts des hébergeurs et des exilés s’opposent. Cependant, les capacités d’expression de ces associations dans l’espace public sont sans commune mesure avec ces indicateurs : ces associations ont les moyens de financer des « chargés de communication » professionnels et d’alimenter l’espace public, sous diverses formes (études et rapports, site web, mailing listes, communiqués de presse, supports de marketing humanitaire, etc…), en arguments favorables à leurs thèses ; d’autre part, leur proximité vis-à-vis des pouvoirs publics en font des interlocuteurs souvent privilégiés par les journalistes à la recherche d’un contre discours politiquement correct, un discours « contre mais tout contre » suivant la formule consacrée.

3.2 Clivage et neutralisation de la Coordination Française pour le Droit d’Asile (CFDA)

La coordination des associations dans le secteur de l’asile a une histoire déjà longue qui remonte au début des années 1970 lorsque FTDA et le dispositif national d’accueil (DNA) sont créés [59]. La Coordination Réfugiés est une plateforme confédérale des cinq associations –Cimade, Croix-Rouge française, FTDA, SSAE et Secours catholique – qui participent à la gestion du dispositif national d’accueil en centres. En collaboration avec l’Etat, elles se répartissent les tâches d’accueil : FTDA coordonne le dispositif national d’entrée dans les centres ; la Croix Rouge se charge de l’accueil des exilés aux frontières ; le SSAE et le Secours catholique accueillent ceux qui ne bénéficient pas d’une place en centre ; la Cimade assure des fonctions de formation notamment au français dans les centres et hors centres.

D’autres instances confédérales sont créées dans les années 1970 : ● le Comité de Liaison permet, à partir de 1975, aux différents ministères et administrations concernées par l’asile, de discuter avec un ensemble plus large d’associations intervenant dans le secteur. ● La Commission de Sauvegarde du Droit d’Asile (CSDA), réunit en 1977 vingt trois associations mobilisées contre la ratification de la Convention européenne sur la répression du terrorisme qui portait atteinte au droit d’asile. ● En 1989, plusieurs associations (LDH, Cimade, MRAP, GISTI…) se réunissent en Réseau d’information et de solidarité pour faire face à l’augmentation du nombre de déboutés du droit d’asile.

A la fin des années 1990, sous la pression de nouvelles associations, notamment de Forum Réfugiés qui s’est professionnalisée durant les années 1990, la Coordination Réfugiés est remise en question : “c’était cinq associations qui se partageaient le gâteau du DNA, et le résultat, c’est que la Coordination manquait d’assise, on s’est dit qu’il fallait qu’on travaille avec les autres associations qui étaient intéressées” [60]. Ce « gâteau », pour reprendre l’expression de ce salarié de la Cimade, est celui des subventions publiques allouées en relation avec le dispositif national d’accueil géré principalement par FTDA qui dispose d’une position de pouvoir assurée par son statut dans ce dispositif étatique.

Plusieurs facteurs concourent à l’ébranlement de cette position : la radicalisation des politiques de rejet en matière d’asile alertent les milieux associatifs ; les nouvelles orientations managériales de la direction de FTDA choquent les sensibilités militantes dans ce milieu ; Forum Réfugiés qui s’est professionnalisée entend concurrencer l’emprise de FTDA au moins en ce qui concerne le marché des CADA dans la région lyonnaise. Le Directeur de FTDA est logiquement opposé à toute reconfiguration des structures inter-associatives mais se la voit imposée par une alliance entre les autres associations. A partir de 1999, la Cimade qui pilote le Comité de Liaison élargit la configuration en faisant entrer de nouvelles associations et ce nouvel ensemble décide de la fusion des structures précédentes en une structure unique et nouvelle : la Coordination du Droit d’Asile dont la Charte fondatrice est signée en mai 2000 et qui sera renommée plus tard Coordination Française du Droit d’Asile. Dès 2001, FTDA, sans se retirer totalement de la CFDA, pratique une politique de la chaise vide.

Tout au long de cette histoire de configuration des réseaux associatifs, des alliances se nouent entre certaines associations, des rapprochements et des distanciations s’observent. Mais un clivage se creuse plus que les autres, de plus en plus profondément autour de l’enjeu des relations avec les pouvoirs publics : comme l’observe Gérard Noiriel, l’Etat qui avait laissé aux associations caritatives le soin de s’occuper des demandeurs d’asile, a repris la main en subordonnant une partie d’entre elles par les programmes de financements [61]. Quatre associations ont passé des conventions avec l’Etat : FTDA et Forum Réfugiés, le SSAE et la Cimade. Cependant, sur ces quatre conventionnées, le SSAE jouera par la suite un rôle modeste et sera réabsorbé par l’appareil d’Etat lors de la création de l’agence nationale des migrations (ANAEM). La Cimade dispose de sources de financements autonomes issus des réseaux protestants pour environ un tiers de son budget et obtient les subventions publiques au travers des conventions diversifiées sans spécialisation dans la gestion des CADA ; ces éléments lui permettent de conserver une large autonomie politique vis-à-vis des pouvoirs publics. Ce sont donc essentiellement sur FTDA et Forum Réfugiés que portent de manière récurrente les controverses sur la dépendance associative.

Comme Gérard Noiriel, plusieurs chercheurs relèvent l’importance de cet enjeu dans la structuration du champ associatif. Jean-Pierre Masse observe que les sources de financements publiques font perdre aux associations « leur capacité d’interpellation des instances étatiques et leur caractère militant », le dispositif national d’accueil en CADA devenant « peu à peu leur seule raison d’exister » [62]. Laurent Milliat relève au sujet de Forum Réfugiés l’ampleur de la conflictualité qui l’entoure dans le milieu associatif lyonnais : « on lui reproche d’être devenue une ‘grosse machine’, avec un fonctionnement moins associatif qu’institutionnel » et « qui aurait des “intérêts propres à défendre au delà des intérêts des gens" selon une intervenante sociale ».

Adeline Claude, tout au long de son étude sur la genèse et les interactions internes de la Coordination Française pour le Droit d’Asile, analyse l’importance et la permanence de ce clivage qui oppose les deux principales associations-CADA aux autres associations. Elle montre en particulier que deux conceptions de l’asile s’opposent : une conception large qui inscrit l’asile dans un